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林文棋:试论国土空间规划的辩证观

来源:光明网-学术频道2019-07-10 18:00

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  作者:北京清华同衡规划设计研究院总规划师、技术创新中心执行主任 林文棋

  2018年3月,十三届全国人大一次会议表决通过关于国务院机构改革方案的决定。根据方案,重新组建的自然资源部依托原国土资源部,将国家发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责、住房和城乡建设部的城乡规划管理职责等部委的规划职能整合到一起,统一行使国土空间用途管制职责,从机构体制上统一了空间规划职能。

  2019年1月,中央全面深化改革委员会第六次会议召开,会议审议通过了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》。会议指出,将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划,实现“多规合一”,以结束原先“政出多门”“九龙治水”的局面,从体系上统一了规划内容。

  因此,国土空间规划从规划体系、内容、组织和实施机制上都不同于以往的相关规划,是一种全新的规划形式。这个新的规划形式需要站在实现国家发展战略目标,实现国家治理能力现代化的高度进行更深层次的思考,以保证政策设计与施行的初衷。

  协调整体发展与局部利益的矛盾

  《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见(中发【2019】18号)》提出规划“一张图”,建立国土空间规划的“国家-省-市-县-镇”五级和“总体-专项-详细”三类规划体系,明确各级国土空间规划的编制重点,强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用。这就要求国土空间规划要树立整体观与大局观,打破原有规划主体多元、部门利益导向的体制机制约束,纵向上需与各层级政府的事权和权责相对应,强化国土空间规划上下传导机制;横向上需与同级部门事权和权责相对应,强调各部门专项规划之间的相互衔接与协调。

  这一文件明确了国土空间规划作为统筹生产、生活、生态空间,协调整体发展与局部利益关系的系统性、基础性规划定位,开创了三个“有利”局面。首先,从资源配置角度,有利于局部利益与整体利益的协调,进行利弊权衡,实现资源的永续利用与发展;其次,从空间协调角度,有利于打破行政区划壁垒,建立区域协调的制度框架;最后,从规划的工作组织角度,有利于打破局部空间治理各自为政,各管一摊的局面,构建统一协调的治理模式,形成整体合力。

  这是国家从整体高度进行的制度设计,这一战略部署还需要在理论上和实践中进行分析落实。我国幅员辽阔,各地发展条件、发展阶段差异很大,在同样的制度设计下,其面对的问题和实现的目标也不一样,必然提出差异化的发展策略。比如要形成整体合力,不仅要求整体最优,还要实现各部分“多赢”;整体最优是哪方面的整体最优--是经济效率还是社会公平?如是经济效率,整体最优将是部分高效益地区的极化发展而少顾及部分地区的公平。如是社会公平,整体最优将是各地区的平衡发展而浪费部分地区的高效率。在“鱼与熊掌”不可兼得的情况下,这些抉择将影响各地区的战略部署。而抉择来自于国家的战略目标和地区的实际能力、发展阶段的分析、理论判断与实践支持。因此,要认识到国土空间规划整体发展与局部利益的关系是相对的,具有层次性、不可分割性与发展的动态变化特征,需要在发展战略目标的导引下甄别实施,在不同的发展阶段之间切换轨道。

  协调短期利益与远期发展的冲突

  这一轮国土空间规划期限是2035年,各地的人口规模和用地规模等各项指标预测和管控都要到2035年。发展预测涉及到人类的认识能力。在大于15年的时间跨度内,技术的发展、全球化治理水平、国家发展的相应战略等,难以做到准确预测,由此带来的空间规划相关指标,也难以做到准确预测。空间规划提出的远期发展表述的是一个期望值,是个方向和总体约束,只能作为日常管理的参考“底板”或“天花板”。但从区域和城乡的短期来看,每一地段的发展与改造,都是政府与市场日常工作的一部分,是实实在在的必须推进的事项,近期的发展相对比较容易判断。这样就带来短期相对明晰的发展利益与远期相对模糊的战略目标的协调问题。

  对理想社会的追求与对现实问题的解决两股力量共同推进了空间规划,通过对远期发展蓝图的描绘来引导和控制城市的发展。但必须看到的是,对远期理想的实现是由一个又一个的近期建设组成的,没有近期建设的远景规划是悬空的。需要辩证处理二者的关系,既保持近期建设的相对完整,又充分考虑远景发展的需求。

  对近期建设而言,需要避免把近期的建设行为变成长期的成本,避免局部的行动变成长远的障碍。比如园区招商建设时,如果因为初期的招商困难,而引入与定位不相符的产业,在远期就可能因为空余土地较少、已出售土地难以收回等原因而丧失产业高端化的机会等。近期建设关键在于研究透一个行为会带来另一个后果的可能,如果这个行为解决了当前的现实问题,但对远期目标造成难以修复(或修复成本很高)的阻碍,那么,就需要谨慎考虑当前建设行为的可行性。

  对远期发展而言,需要充分考虑现实情况与城市的发展的动态规律,避免不切实际的远景规划,要能真正做到对近期建设的指导。从现在出发,逐步向前推进,进而达到我们想要的愿景,关键要看到不同要素发展的关联。比如,新建一个办公楼,就有可能集聚过来第二个、第三个办公楼,随后就会有为其服务的公共设施在其周边形成,即使周边已经有一些其他的建设,也会逐步地转型过来为其服务。最后,会形成一个合乎其需要的状态。充分考虑城市动态发展规律所形成的规划成果,也会形成相应的描绘最终结果的蓝图,但其中的内涵是不同的,尤其对于规划实施的过程而言,当一些条件变化了,就可以非常清晰地知道究竟是什么变了,会产生什么样的后果,需要调整的是什么,对近期建设的指导也大大加强。

  既要保底线,也要促发展

  改革开放以来快速的城镇化过程,伴随着资源、能源的低效利用、生态环境的恶化和城乡建设空间的无序蔓延。这些突出问题,正在成为我国经济与社会进一步高质量发展的障碍。因此需要国土空间规划的底线思维,遏制城乡空间的无序扩展、资源的过度浪费和环境的极度恶化;而另一方面,全面建设小康社会、两个百年的国家发展战略目标,需要城乡空间的外延扩张和内涵提升,来实现规模经济和功能的完善。既要保底线,也要促发展,这是时代赋予国土空间规划的战略使命。

  国土空间规划通过划定城镇、农业、生态空间“三区”和生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界线“三线”,作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线,倒逼城乡空间发展由外延式扩张向内涵式增长转变,从而实现国土空间开发与资源环境承载能力相匹配,人口分布、经济布局与资源环境相适宜的国土空间高质量发展格局。“三区三线”作为政策工具,其作用将从单纯地控制城市蔓延、保护生态和耕地,转向兼有控制城市扩张、促进城市转型发展、促进国土空间开发良性发展的综合作用。

  这一部署和技术手段更多反映了自然资源行政主管部门的“自上而下”底线管控思路,对于“自下而上”的发展需求,还应得到更充分的考虑。从发展目标来看,上级自然资源行政主管部门的管理目标与作为下级的地方政府的发展目标不会完全一致。十八届三中全会提出的“处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”,成为我国深化经济体制改革的准则。地方政府作为发展的主体,需要充分利用市场经济条件促进发展活力和激活发展潜力。这可能带来管控与发展之间的冲突。比如从城市空间发展来看,城市周边多是永久基本农田,从投资的效益、设施的投入及社会的便利来看,占用城市周边的部分农田比不占用并转而退到更远处的非基本农田区建设,效率都要高得多。地方政府和市场的选择肯定是前者,但自然资源行政主管部门因为永久基本农田保护红线的划定,只能坚持后者。我们要避免“一管就死”、“不管就乱”的两难选择,只能在尊重客观经济规律前提下,既发挥市场决定性作用,又发挥政府的管控作用。这就需要切实把握好底线管控与市场实际发展之间的度,通过“保底线”尊重供给逻辑,明确宏观管控要素,引导公共资源配置方向,规范市场主体行为,控住必要的底线;同时通过“促发展”尊重空间发展规律及市场的客观需求,激活市场配置资源的作用,保障市场配置的效率和有效的发展。

  远期静态指标的近期动态调整

  指标管控是国土空间规划的主要手段,包括数量指标与界线指标。数量指标规定了各类土地利用的用地数量,界线指标则划定了各类用地的空间范围。这两类指标是国土空间用途管制的基础。国土空间规划研究规定了2035年的远期静态指标,从国土空间规划的“五级三类”传导机制设计来看,指标管控贯穿于纵向与横向传导的全过程。在这过程中面临两个问题,一是静态指标本身的调整;二是静态指标的分级分时段动态分配。

  静态指标本身的动态调整是由于规划本身面对的发展未来具备不确定性。指标值的确定是基于历史、现状与趋势等发展条件作出的判断,这些判断在发展背景、发展条件变化之后将失效。因此在发现规划所依据的背景和条件发生变化之后,就需要启动规划调整程序,对原有规划及其指标进行必要的调整,以符合变化之后的发展条件和发展需求。为了避免过于频繁的规划调整,在确定规划之时,一般会预留一定量的弹性空间和弹性指标,以应对发展的不确定性,比如2035年某城市人口预测为2000万人,其基础设施建设标准按2500万人进行。但比较大的发展条件变化,比如行政区划的调整、区域性重大设施的变化,都需要启动规划调整或修编程序。

  远期静态指标的分级分时段动态分配,涉及到两个方面。一方面是上一级规划确定的指标如何在下一级分解落实,这是空间分解问题;另一方面是远期指标需要不断分解到各个近期时段执行,这是时序分解问题。

  关于空间分解问题,需要现状与历史趋势分析判断整体的发展目标及各地的发展优势、发展潜力,从人口流动、产业变化、保护需求等方面确定未来15年可能的状态,从而分解上级规划指标为下级各地的规划指标。这基本上是城镇体系规划的内容。但这个仅能做到规划指标在空间上的静态分解,由于规划多元,城镇体系规划在实施过程中经常被突破,如何做到根据各地发展实际做到动态调整,是国土空间规划需要解决的问题。

  关于时序分解问题,需要根据上一级整体的发展目标及下级各地区的发展实际,进行指标的年度供给或滚动供给。由于各地发展阶段和发展条件不同,其每年或相当一段时间内的发展速度不同,指标的年度供给不能简单的按年均分。否则会导致某些地区某些时段发展速度快,想要指标却没有指标可供给;某些地区某些时段发展速度慢,指标供给超过需求,导致指标的浪费。

  针对这些问题,应设立明确的指标动态分配优化机制,明确管控的奖惩机制。如对各地历年发展状态与空间绩效进行评估,对底线管控水平进行评估,对近期可能发展需求进行预测,形成综合绩效分。对空间绩效高、管控水平好、发展需求强烈的地区进行优先指标供给;对空间绩效不高、管控水平差、发展动力不足的地区暂停指标供应,促使其盘活存量,减少低效无效利用。这些都需要在具体的规划实践中摸索确定,形成一套完整的、系统的实施体系。

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